Fast allen Staat­en gehen große Sum­men an Geld durch Steuer­hin­terziehung, Steuerver­mei­dung und ille­gale Finanzströme ver­loren. Das ist in den let­zten Jahren vie­len Men­schen in Poli­tik und Zivilge­sellschaft klar gewor­den. Doch: Um welche Sum­men geht es genau? Welchen Anteil der Staat­sein­nah­men und ‑aus­gaben machen sie aus? Und welche Arten der Hin­terziehung sind beson­ders rel­e­vant für die Staatskasse? Die fol­gen­den Kapi­tel nehmen sich diesen Fra­gen genauer an.

Zunächst wird die Rolle von Steuern und Steuerver­lus­ten im Entwick­lungskon­text dargestellt. Anschließend geht es um zusät­zliche Ein­nah­me­quellen und eine pro­gres­sive Staats­fi­nanzierung. Das Schließen der Steuer­lücke ste­ht dabei im Vorder­grund. Es wird zwis­chen Ein­nah­mev­er­lus­ten durch Unternehmen und Ein­nah­mev­er­lus­ten durch Indi­viduen unter­schieden. Es han­delt sich zwar um grund­sät­zlich getren­nte Kom­plexe. Sie ste­hen aber in einem engen Zusam­men­hang und kön­nen sich über­lagern. In einem kürz­eren Exkurs wird zudem die Rolle Deutsch­lands als Steueroase vorgestellt.

 

 

Steuern als Grundlage für Entwicklung

 

Steuern dienen vor allem zwei Zweck­en: der Staats­fi­nanzierung sowie der Reduk­tion von ökonomis­ch­er Ungle­ich­heit. Durch Staat­saus­gaben, die in einem Sozial­staat über­durch­schnit­tlich den Schwachen zugute kom­men, wird Gle­ich­heit wiederum indi­rekt gefördert. Während Län­der des Glob­alen Nor­dens durch­schnit­tlich 23% des BIPs an Steuern ein­nehmen, kom­men Schwellen­län­der und einkom­menss­chwache Staat­en lediglich auf 18% (Gen­er­alsekretär der Vere­in­ten Natio­nen, 2019). Hinzu kom­men in vie­len wohlhaben­den Staat­en hohe Sozialver­sicherungszahlun­gen, die zumin­d­est teil­weise eine Umverteilungswirkung haben. In Deutsch­land macht­en die Sozial­beiträge 2018 beispiel­sweise über 44% der Gesamtein­nah­men des Staats aus.[1]

Die wohlhaben­den Staat­en nutzen unge­fähr 10% ihres Wirtschaft­spro­duk­ts um die grundle­gen­den Staat­sauf­gaben (Sicher­heit, Rechtsstaat, etc.) zu finanzieren. Je nach poli­tis­ch­er Aus­rich­tung ver­wen­den sie weit­ere 10–15% für Bil­dung und Gesund­heit und noch ein­mal 10–15% für Renten (Piket­ty, 2013). Ins­ge­samt beträgt der gesamte Staat­san­teil in den wohlhaben­den Staat­en über die let­zten Jahrzehnte rel­a­tiv sta­bil 35% (USA) bis 55% (Skan­di­navien). 2017 lagen ins­ge­samt noch 19 Staat­en sog­ar unter der in den SDGs vere­in­barten Min­destquote von 15%, darunter z.B. Yemen (3,5%), Nige­ria (6,2%) oder Sudan (7,2%).[2] Zu einem Teil liegen die Unter­schiede in der poli­tis­chen Entschei­dung begrün­det, ob gewisse Dien­stleis­tun­gen vom Staat oder pri­vat­en Dien­stleis­tern bere­it­gestellt wer­den sollen. Nichts­destotrotz sind höhere Staat­squoten Aus­druck eines gut aufgestell­ten Steuer­sys­tems – denn Steuern sind die Grund­lage für einen funk­tions­fähi­gen und mod­er­nen Staat (Besley & Pers­son, 2014).

Grafik: Je dun­kler das Grün, desto höher die Staat­sein­nah­men rel­a­tiv zum BIP. Geord­net nach Regio­nen.
Quelle: ICTD/UNU-WIDER, ‘Gov­ern­ment Rev­enue Dataset’, 2019

His­torisch betra­chtet spie­len Steuern außer­dem eine wichtige Rolle bei der Entwick­lung von rechen­schaft­spflichti­gen, demokratis­chen Staat­en.[3] Die wichtig­sten Ein­nah­me­quellen waren lange Zeit Zölle, Abgaben und Steuern auf Landbe­sitz. 1798 führte Großbri­tan­nien als eine der ersten mod­er­nen Demokra­tien eine pro­gres­sive Einkom­menss­teuer ein. Die Indus­tri­al­isierung führte trotz­dem zu großer sozialer Ungle­ich­heit und hoher Ver­mö­gen­skonzen­tra­tion. Ende des 19. Jahrhun­derts führte das Königsre­ich Preußen sowohl einen mod­erne Einkom­menss­teuer als auch die Grundzüge des deutschen Sozialver­sicherungssys­tems ein. Als Reak­tion auf die Weltwirtschaft­skrise von 1929 wur­den durch die den Roo­seveltschen Refor­men in den USA und auch in anderen Län­dern der Welt Steuer­sätze etabliert, die in der Spitze über 90% lagen. Von 1933 bis 1980 nahm die Ver­mö­gen­skonzen­tra­tion in vie­len Staat­en erhe­blich ab und im Glob­alen Nor­den ent­stand die mod­erne Mit­telschicht (Piket­ty, 2013).

Seit den 1980er-Jahren wur­den in vie­len entwick­el­ten Staat­en, darunter auch Deutsch­land, die Steuern oder die Spitzen­s­teuer­sätze für Unternehmen, Ver­mö­gen und Einkom­men gesenkt. Unter anderem wegen der zunehmenden Bedeu­tung der Steueroasen ent­stand ein Unter­bi­etungswet­tkampf („Race to the Bot­tom“) bei den Unternehmenss­teuern und immer kom­plexere Steuer­tricks machen es den Staat­en, trotz inten­siver­er Bemühun­gen nach wie vor schw­er große und mobile Einkom­men und Ver­mö­gen zu besteuern. Anstatt dessen wur­den teil­weise die Ver­brauchss­teuern, ins­beson­dere die Mehrw­ert­s­teuer, erhöht. Auch weil im End­ef­fekt die Steuer­sys­teme dadurch teil­weise weniger pro­gres­siv gewor­den sind, ging die Schere zwis­chen Reich und Arm wieder auf. 2012 war die Ver­mö­gen­sun­gle­ich­heit in den USA beina­he wieder auf dem Stand von 1916 und 1929, den bish­eri­gen Höhep­unk­ten der Ungle­ich­heit in der Geschichte (Saez & Zuc­man, 2016). In vie­len anderen Län­dern sehen die Ver­läufe ähn­lich aus.

In der Entwick­lungszusam­me­nar­beit dominierte in dieser Zeit der soge­nan­nte Wash­ing­ton Con­sen­sus (Williamson, 1993). Nach diesem Kon­sens unter den wichti­gen inter­na­tionalen Finanzin­sti­tuten wie Welt­bank und Inter­na­tionalem Währungs­fonds (IWF) bedeutete gute Regierungs­führung vor allem:

  1. eine geringe Reg­ulierung der Wirtschaft,
  2. Kürzun­gen im öffentlichen Dienst und Pri­vatisierung öffentlich­er Betriebe,
  3. eine Beteili­gung am inter­na­tionalen ‚Frei­han­del‘,
  4. der Abbau von Staatss­chulden.

In diesem Geist wur­den die Struk­tu­ran­pas­sung­spro­gramme aufge­set­zt, die vie­len finanziell schwachen Län­der des Glob­alen Südens als Kon­di­tio­nen für Kred­ite aufer­legt wur­den. Staatliche Unternehmen wur­den im Zuge dessen häu­fig pri­vatisiert und Zölle reduziert, was zu ver­min­derten Staat­sein­nah­men führte. Diese wur­den aus­geglichen durch die Ein­führung regres­siv­er Steuern wie Mehrw­ert­s­teuern (Bue­naven­ture & Miran­da, 2017).

Schaut man sich die Sta­tis­tiken zu Staat­sein­nah­men in den ver­schiede­nen Regio­nen über die let­zten vier Jahrzehnte an (ICTD/UNU-WIDER, ‘Gov­ern­ment Rev­enue Dataset’, 2019), erken­nt man vor allem die unter­schiedlichen Steuer­sys­teme, die über die Jahre rel­a­tiv sta­bil geblieben sind. Hin­ter diesen aggregierten Sta­tis­tiken ver­steck­en sich starke Unter­schiede und oft ganz unter­schiedliche Entwick­lun­gen in den einzel­nen Län­dern genau­so wie sehr facetten­re­iche und nur begren­zt in diesen groben Kat­e­gorien ver­gle­ich­bare Steuer­sys­teme. Eine Aus­sage darüber ob und wo Steuer­sys­teme ins­ge­samt pro­gres­siv­er oder weniger pro­gres­siv gewor­den sind, lässt sich auf dieser Ebene nicht tre­f­fen und Schätzun­gen darüber liegen nur für sehr wenige Staat­en vor.

Entwick­elte Staat­en haben höhere Staat­sein­nah­men im Ver­gle­ich zum BIP. Während der Anteil in Ostasien und dem Paz­i­fikraum gestiegen ist, ist er im Mit­tleren Osten und Nordafri­ka gefall­en

Die direk­ten Steuern (Einkom­men, Unternehmensgewinne, Kap­i­talerträge) sind in Europa leicht rück­läu­fig, im Glob­alen Süden von einem niedrigem Niveau gestiegen

Die indi­rek­ten Steuern (Zölle, Mehrw­ert­s­teuer, etc.) sind fast über­all leicht angestiegen

Die Sozial­ab­gaben – im glob­alen Süden so gut wie nicht exis­tent, in Europa leicht gestiegen

 

Steuern mit wachsender Bedeutung in der Entwicklungszusammenarbeit

 

Bere­its in der 3. Inter­na­tionalen Kon­ferenz über Entwick­lungs­fi­nanzierung von Addis Abe­ba und dem dort ver­ab­schiede­ten Aktion­s­plan (der Addis Aba­ba Action Agen­da) war eine starke Eigen­fi­nanzierung der einkom­menss­chwächeren Staat­en eine zen­trale Forderung. Höhere Eigen­fi­nanzierung und der Kampf gegen ille­git­ime Finanzströme sind eben­falls Bestandteil der SDGs. Nach Schätzung des Sus­tain­able Devel­op­ment Solu­tions Net­work (SDSN) fehlen den Län­dern mit niedrigem Einkom­men jährlich 400 Mil­liar­den Dol­lar, um die SDGs bis 2030 zu erre­ichen. Das SDSN schlägt im Rah­men einen inter­na­tionalen Finanzierungs­plans vor, diese Lücke durch das Schließen von Steuer­schlupflöch­ern (250 Mil­liar­den Dol­lar), eine glob­al koor­dinierten Ver­mö­gen­s­teuer für Super­re­iche (100 Mil­liar­den Dol­lar), ein­er Finanz­transak­tion­ss­teuer (50 Mil­liar­den Dol­lar) und CO2-Steuern (50 Mil­liar­den Dol­lar) zu füllen (Sachs et al., 2019). Der Bericht macht klar: Ohne Steuer­refor­men kön­nen die SGDs nicht erre­icht wer­den. Faire Besteuerung von Unternehmen und Ver­mö­gen­den auf glob­aler Ebene ist die Basis für eine effek­tive Entwick­lungsar­beit, die es Staat­en ulti­ma­tiv ermöglicht, eine starke eigen­ständi­ge Finanzierung zu erre­ichen.

Kasten 1: Steuern in den SDGs

Indi­rekt find­en sich Steuern als Haupt-Finanzierungsquelle für staatliche Maß­nah­men als Grund­lage aller Nach­haltigkeit­sziele[1]. Im Fol­gen­den wer­den die direk­ten Bezüge auf Steuern und Finanzströme her­aus­gestellt.

Ziel 10: Das Ziel sieht vor, „Ungle­ich­heit inner­halb von und zwis­chen Staat­en [zu] ver­ringern.“ Die Ver­ringerung von Ungle­ich­heit ist wie bere­its beschrieben eine der Haupt­funk­tio­nen und direk­te Kon­se­quenz eines gerecht­en Steuer­sys­tems. Zudem wer­den expliz­it glob­ale Finanzströme und die stärkere Beteili­gung ärmer­er Län­der in inter­na­tionale Entschei­dung­sprozesse erwäh­nt.
Ziel 16: Auch abseits vom grund­sät­zlichen Prob­lem der Staats­fi­nanzierung sind ille­gale Geld­flüsse The­ma der SDGs. Vor allem Ziel 16.4 ist hier rel­e­vant: „Bis 2030 ille­gale Finanz- und Waf­fen­ströme deut­lich ver­ringern, die Wieder­erlan­gung und Rück­gabe gestohlen­er Ver­mö­genswerte ver­stärken und alle For­men der organ­isierten Krim­i­nal­ität bekämpfen.“ Zudem wird wieder­holt auf ver­min­derte Kor­rup­tion rekur­ri­ert, die in engem Zusam­men­hang mit ille­galen Geld­flüssen und einem intrans­par­enten Finanzsek­tor ste­hen.
Ziel 17: Ziel 17 beschreibt unter anderem die Finanzierung der SDGs. Ins­beson­dere Unterziel 17.1 zielt expliz­it auf effek­tive Steuer­sys­teme ab: „Die Mobil­isierung ein­heimis­ch­er Ressourcen ver­stärken, ein­schließlich durch inter­na­tionale Unter­stützung für die Entwick­lungslän­der, um die nationalen Kapaz­itäten zur Erhe­bung von Steuern und anderen Abgaben zu verbessern.“ Indika­toren sind das Ver­hält­nis von Steuere­in­nah­men zu BIP und der Anteil von Steuere­in­nah­men an den gesamten Staat­saus­gaben.

In der Entwick­lungszusam­me­nar­beit gibt es ver­schiedene Ansätze, die Kapaz­ität zur effek­tiv­en Besteuerung zu fördern. Über die Bud­geth­il­fe und die Unter­stützung bei der Verbesserung des Pub­lic Finan­cial Man­age­ment wird seit mehreren Jahren ver­sucht, die Kapaz­itäten und Anreize für die Eigen­mit­telver­wal­tung zu verbessern. Ein weit­er­er Ansatz ist die vom Tax Jus­tice Net­work über viele Jahre geforderte Ini­tia­tive Tax Inspec­tors With­out Bor­ders[2] der OECD und des UNDP. Dabei arbeit­en Steuer­prüfer ver­schieden­er Län­der gemein­sam an kom­plex­en Fällen der Steuerver­mei­dung und ‑hin­terziehung und unter­stützen die Steuerver­wal­tung der einkom­menss­chwachen Län­der bei ihrer Arbeit. Von 2012 bis April 2019 führte die Ini­tia­tive bere­its zu Mehrein­nah­men von mehr als 480 Mil­lio­nen Dol­lar, über 310 Mil­lio­nen davon in afrikanis­chen Staat­en (OECD & UNDP, 2019). Mit ein­er Kom­bi­na­tion aus ver­schiede­nen Maß­nah­men will ein Pro­jekt der deutschen Gesellschaft für Inter­na­tionale Zusam­me­nar­beit schließlich gemein­sam mit der nepale­sis­chen Steuerver­wal­tung die Staat­sein­nah­men auf 30% des BIPs anheben.[3]

Für eine kohärente Poli­tik, müssen die reichen Län­der aber vor allem für eine bessere Reg­ulierung der inter­na­tionalen Finanzmärk­te und der Grund­la­gen der inter­na­tionalen Besteuerung sor­gen. Sie müssen es Steuer­hin­terziehern aus den Län­dern des glob­alen Südens erschw­eren ihr Ver­mö­gen außer Lan­des zu brin­gen und müssen aufhören, als sicher­er Hafen für ille­git­ime Geld­flüsse zu fungieren. Sie müssen den Län­dern des glob­alen Südens außer­dem ein gle­ich­berechtigtes Mit­spracherecht bei der Reform der Unternehmens­besteuerung ein­räu­men und dafür sor­gen, dass das Ergeb­nis deren Inter­essen stärk­er ent­ge­gen kommt als bish­er.

 

 

Steuervermeidung und Steuerhinterziehung als zentrales Hindernis für Entwicklung

 

Der Haupt­fokus der Arbeit für mehr Steuerg­erechtigkeit im glob­alen Süden liegt tra­di­tionell auf den Unternehmenss­teuern. Dies hat mehrere Gründe. Den ärmeren Län­dern gehen durch sie nicht nur hohe Sum­men an Steuern ver­loren – sie sind von diesen Steuere­in­nah­men auch beson­ders abhängig. Schließlich ist auch der inter­na­tionale Unter­bi­etungswet­tbe­werb hier am deut­lich­sten und Umverteilungsef­fek­te am greif­barsten. Ver­schiedene Schätzun­gen tax­ieren die Steuerver­luste durch Steuerver­mei­dung multi­na­tionaler Unternehmen in Staat­en mit niedrigem und mit­tlerem Einkom­men auf 90 bis 200 Mil­liar­den Dol­lar pro Jahr. (Querver­weis: Teil 1)

Dass Ver­mö­gen inter­na­tion­al leicht ver­steckt wer­den kann, ist ein sys­temis­ches Prob­lem, das aber lediglich im Zuge einzel­ner Skan­dale the­ma­tisiert wird. Schätzun­gen zufolge ent­ge­hen afrikanis­chen, asi­atis­chen und lateinamerikanis­chen Staat­en zusam­men­gerech­net etwa 70 Mil­liar­den Dol­lar an Ein­nah­men durch Steuer­hin­terziehung – allein auf Basis von im Aus­land ver­steck­ten Pri­vatver­mö­gens. Da diese Gelder oft durch Kor­rup­tion und organ­isiertem Ver­brechen erlangt wur­den, geht der Schaden des intrans­par­enten Sys­tems inter­na­tionaler Geld­flüsse weit über diese Summe hin­aus. Darüber hin­aus haben Län­der des glob­alen Südens oft ver­gle­ich­sweise geringe und wenig pro­gres­sive Ein­nah­men aus Einkom­mens- und Ver­mö­genss­teuern. Das liegt nicht zulet­zt daran, dass diese durch die Mobil­ität von Kap­i­tal schw­er zu ver­wal­ten sind. Wür­den ärmere Staat­en ermächtigt, diese Steuern ver­stärkt zu erheben, kön­nten sie eine sta­bile Basis der Staats­fi­nanzierung darstellen, wie sie das in vie­len reichen Län­dern bere­its tun. Zudem haben sie bei richtiger Imple­men­tierung eine starke Umverteilungswirkung. (Querver­weis: Teil 2)

Ver­gle­ich Entwick­lung­shil­fe und ent­gan­gene Steuern

Quelle: Entwick­lung­shil­fe in 2017: OECD Data; Steuerver­luste durch ver­steck­tes Ver­mö­gen: Zuc­man, 2014; Steuerver­luste durch
Gewin­nver­schiebung: Cob­ham & Jan­ský, 2017

Nach vor­sichti­gen Schätzun­gen standen 2017 den 147 Mil­liar­den Dol­lar an offizieller Entwick­lung­shil­fe ins­ge­samt Ver­luste von 160 und 270 Mil­liar­den Dol­lar durch Gewin­nver­schiebung und Steuer­hin­terziehung gegenüber. Über die inter­na­tionale Steuerver­mei­dung von Unternehmen und die inter­na­tionale  Steuer­hin­terziehung von Indi­viduen hin­aus gibt es noch eine Vielzahl ander­er wichtiger Ein­nah­me­quellen und Lösungsan­sätze – von Zöllen bis hin zu poli­tis­chem
Ein­fluss auf die Steuer­sys­teme und Steuerver­wal­tun­gen in den Län­dern des glob­alen Südens. Die kön­nen jedoch in dieser Broschüre nur am Rande erwäh­nt wer­den.
Auch wenn Steuerver­luste schw­er wiegen: Staat­en ste­hen zahlre­iche unter­schiedliche Wege offen, inländis­che Ressourcen für die Staats­fi­nanzierung zu mobil­isieren. Viele Steuern und Abgaben, die heute in Staat­en des Glob­alen Südens erhoben wer­den, tre­f­fen Men­schen in einkom­menss­chwachen
Schicht­en beson­ders hart. Beste­hende Steuern kön­nen jedoch mod­i­fiziert wer­den, um ihre pro­gres­sive Wirkung zu stärken und arme Bevölkerungs­grup­pen zu ent­las­ten. Außer­dem wer­den einige Steuer­arten wie Grund- und Immo­bilien­s­teuern, welch­es hohes Ein­nahme- und Umverteilungspoten­zial besitzen, im Glob­alen Süden noch zu sel­ten einge­set­zt. In Teil 3 disku­tieren wir anhand zahlre­ich­er konkreter Beispiele, wie Steuer­sys­teme im Entwick­lungskon­text pro­gres­siv­er gestal­tet wer­den kön­nen, und welche Her­aus­forderun­gen dies bein­hal­tet.

 

 


[1]      Hier in ihrer deutschen Über­set­zung: https://www.eda.admin.ch/agenda2030/de/home/agenda-2030/die-17-ziele-fuer-eine-nachhaltige-entwicklung.html. Hier im englis­chen Orig­i­nal samt Indika­toren und Fortschritts­beschrei­bun­gen: https://sustainabledevelopment.un.org/sdgs

[2]      Weit­ere Infor­ma­tio­nen hier: http://www.tiwb.org/

[3]      Die Über­sichts­seite des Pro­jek­ts hier: https://www.giz.de/de/weltweit/17876.html