Durch eine neoliberale Wirtschaftspolitik, Strukturanpassungsprogramme und zunehmend monopolistische Wirtschaftsstrukturen ist die Ungleichheit und Konzentration von Vermögen und Einkommen in vielen Länder in den letzten Jahren stark gestiegen (Hacker & Pierson, 2010; Milanovic, 2016; Piketty, 2013). Steuern auf Einkommen sind ein wesentlicher Bestandteil progressiver Steuersysteme. In fast allen wohlhabenden Staaten ist die Einkommenssteuer die größte Einnahmequelle des Staates und die Einnahmen übersteigen die aus der Unternehmenssteuer meistens deutlich. In ärmeren Ländern ist sie dagegen oft noch unterentwickelt.
Korrupte Staatsangestellte und Unternehmer sowie kriminelle Organisationen versteckten ihre unversteuerten Einkommen in Schattenfinanzplätzen und waschen sie im internationalen Finanzmarkt. Darüber hinaus bieten besonders in den Ländern des globalen Südens informelle Wirtschaftsstrukturen den nötigen Spielraum, Einkommen illegal vor der Steuer zu verstecken. Schließlich bieten Lücken im Steuersystem und Privilegien für Einkommen aus Kapital und unternehmerischer Tätigkeit vor allem denjenigen mit hohen Einkommen und Vermögen vielzählige Gestaltungsmöglichkeiten.
Das Problem in Zahlen
Verschiedene Schätzungen gehen davon aus, dass etwa 8% bis 25% des globalen Privatvermögens für die Steuerbehörden des Herkunftslands unerkannt in Steueroasen liegt (Alstadsæter, Johannesen und Zucman, 2017; European Commission, 2019; Henry, 2012; Zucman, 2015). Allein durch diese eindeutig illegale Steuerhinterziehung über den internationalen Finanzmarkt entgehen den Staaten der Welt jährlich schätzungsweise 190 Mrd. Euro (Zucman, 2014). Davon entfallen etwa 15 Milliarden Dollar auf afrikanische, 21 Milliarden Dollar auf lateinamerikanische und 35 Milliarden Dollar auf asiatische Staaten. Als Anteil des gesamten Privatvermögens der Länder entspricht das 30% für Afrika, 22% für Lateinamerika und 4% für Asien.
Deutsche Steuerzahler haben nach Schätzung der Europäischen Kommission von 2019 unversteuertes Auslandsvermögen von 331 Milliarden Euro. Deutschland verlor dadurch zuletzt geschätzte 7,2 Milliarden Euro an Steuereinnahmen pro Jahr. Gleichzeitig ist Deutschland wichtiges Zielland für illegitime und unversteuerte Einkommen aus dem globalen Süden.
Über Steueroasen hinterzogene Steuern nach Positionen in Vermögensverteilung
Quelle: Alstadsæter, Johannesen und Zucman, 2017; Online-Appendix: http://gabriel-zucman.eu/offshore/
In Schattenfinanzplätzen verstecktes Vermögen ist, wie Untersuchungen zeigen, extrem an der Spitze konzentriert: Alstadsæter, Johannesen und Zucman (2019) haben auf Basis von Daten aus Swiss Leaks, Panama Papers und Steueramnestien festgestellt, dass 77% des im Ausland versteckten Vermögens von Skandinaviern den reichsten 0,1% gehört. Die obersten 0,01% besitzen ganze 52%. Die Wissenschaftler spekulieren, dass Finanzinstitute aus Angst vor Reputationsschäden und Strafen zwar immer weniger Kunden ihre Steuerhinterziehungs-Dienstleistungen anbieten. Aufgrund eines höheren Investments pro Kunde würden diese allerdings pro Fall mehr Profit bringen. Zudem arbeiten professionelle Vermögensberater, die besonders undurchdringliche Besitzketten erschaffen, zwar sehr effektiv. Sie lassen sich ihre Arbeit jedoch auch gut bezahlen und sind daher erst ab einem investierbaren Vermögen von mehreren zehn Millionen Dollar (Harrington, 2016).
Mechanismen der Einnahmeverluste durch Individuen.
Die in vielen Fällen einfachste Methode, Einkommensteuern zu umgehen ist es, Vermögen und Einkommen in der Steuererklärung zu verschweigen und in anonymen Konstruktionen zu verstecken. Wie die in den Swiss Leaks, Panama Papers und den Paradise Papers geleakten Informationen gezeigt haben, bieten Banken, Anwaltskanzleien und Steuerberater eine Vielzahl von Methoden an, mit denen Steuern vermieden und Gelder gewaschen werden kann – oft, aber nicht notwendigerweise, über Schattenfinanzplätze. Auch wenn es einige legale Gründe für Anonymität gibt, steht meistens die Umgehung von Gesetzen im Vordergrund. Als beispielsweise die Bank Credit Suisse von den US-amerikanischen Behörden durchleuchtet wurde, musste sie Schweizer Konten von 18.900 ihrer 22.000 US-Kunden schließen. Die anonymen Konten hatten fast ausschließlich dem Zweck der Steuerhinterziehung gedient (Bullough, 2018, Kapitel 17).
Lange wurden Schwarzgeldkonten und andere Arten der Geldverwahrung in Steueroasen auch von deutschen Banken und Steuerberatern unterstützt und vermittelt. Unternehmen, Stiftungen, Trusts und viele andere Strukturen helfen, die Besitzverhältnisse effektiv zu verschleiern. Strohmänner können als offizielle Eigentümer registriert werden. Besonders schwierig zu rekonstruieren sind Besitzketten, in denen mehrere Strukturen aus verschiedenen Schattenfinanzplätzen hintereinander geschaltet werden. Kasten X beschreibt ein Beispiel für Korruption mithilfe von Verschleierung der Eigentumsverhältnisse großer Vermögenswerte.
Kasten 5: Beispiel mit verbreiteten Mechanismen zur Verschleierung von Besitz und Vermeidung von Strafverfolgung, basierend auf Nougayrède, 2016 und Bland, 2018
Ablyazov war und ist ein wichtiger Mann in der kasachischen Politik. Der ehemalige Minister für Energie, Wirtschaft und Handel gründete 2001 eine Oppositionspartei. Er wurde kurz darauf wegen Amtsmissbrauchs verurteilt und erlangte ein Jahr später seine Freiheit zurück – gegen die Garantie, dass er sich nicht weiter politisch engagieren würde. Es gibt Hinweise, dass er bereits in seiner politisch aktiven Zeit Geld aus Staatsfirmen unterschlagen hat.
2005 wurde Ablyazov Aufsichtsrat der kasachischen Bank BTA, deren Aktienmehrheit er 1998 im Zuge einer Privatisierungsauktion erworben hatte. Als BTA 2008 in finanzielle Schwierigkeiten kam, übernahm der kasachische Staatsfonds Samruk-Kazyna die damals wichtigste Bank des Landes. Anschließende Untersuchungen ergaben, dass die finanziellen Probleme hausgemacht waren: Es wird geschätzt, dass Ablyazov seine Rolle in der Bank genutzt hatte, um über 10 Mrd. Dollar zu unterschlagen. Seitdem wurden Prozesse in London, New York, Los Angeles, Lyon und Astana gegen Ablyazov und sein Umfeld geführt. Die ans Licht gekommenen Dokumente zeigen die Strategie, mit deren Hilfe das Geld der Bank anonymisiert und gewaschen wurde.
Ablyazov kontrollierte über spezialisierte Anwaltskanzleien ein Geflecht von nahezu 1.000 (Briefkasten-)Firmen. Diese waren in berüchtigten Schattenfinanzplätzen wie den Britischen Jungferninseln, den Seychellen, den Marschallinseln, Bahamas, Belize, Jersey und Zypern, aber auch in politischen Schwergewichten wie Großbritannien und den Niederlanden registriert. Offiziell gehörte der Großteil der Firmen, und damit auch der laut der Vorwürfe unterschlagenen Gelder, einer Reihe von Menschen ohne Bezug zu ihm – oft ohne deren Wissen. Die Firmen besitzen sich untereinander und formen komplizierte Besitzketten. An deren Ende steht eine Dachgesellschaft, die von einem Vertrauten Ablyazovs kontrolliert wird.
Diese Verstrickungen sind so komplex, dass selbst Gerichte ihre Probleme mit ihnen haben. Es bedurfte der Arbeit von zweieinhalb Jahren, um Ablyazov den Besitz von nur acht Firmen in diesem Komplex nachzuweisen. So hat der ehemalige Minister und vermutliche Multi-Milliardär es bisher geschafft, sein Vermögen weitestgehend zu erhalten – während sich Ersparnisse seiner weniger vermögenden kasachischen Mitbürger*innen in Form von BTA-Rentenfonds in Luft aufgelöst haben. Zurzeit versteckt sich Ablyazov vermutlich in Frankreich. Aus Großbritannien konnte er trotz einer Verurteilung und dem Einzug seines Passes fliehen. Ablyazov hatte sich und seine Familie nämlich zusätzlich mit diplomatischen Pässen der Zentralafrikanischen Republik versorgt – ein beliebter Trick unter zwielichtigen Superreichen, um diplomatische Immunität vorschützen und frei reisen zu können.
Weil die Einkommenssteuer in den meisten Ländern der Welt, anders als bei der Unternehmenssteuer, das gesamte Welteinkommen der Steuerpflichtigen in deren Heimatland umfasst, ist es schwerer Gewinne legal in Steueroasen zu verlagern. Bekannte deutsche Sportler wie Michael Schumacher oder Boris Becker und Unternehmer wie Richard Branson (Virgin) haben schon vor vielen Jahren vorgemacht, dass einige Personen auch vor einem Wechsel des (Steuer-)Wohnsitzes oder sogar der Wechsel der Staatsbürgerschaft nicht zurückschrecken um Steuern zu vermeiden. Traditionell beliebt sind dabei Steueroasen wie Monaco (ganz ohne Einkommenssteuer) und einige Niedrigsteuerkantone in der Schweiz, aber auch Großbritannien oder Dubai buhlen um die Reichen der Welt. Immer mehr Steueroasen vereinfachen den faktischen oder zumindest scheinbaren Wechsel des Steuerwohnsitzes indem sie Visa und Steuerresidenz-Zertifikate verkaufen und großzügige Steuerausnahmen für ausländische Einkommen einführen (Transparency International & Global Witness, 2018; Trautvetter, 2019).
Darüber, wie viele Menschen tatsächlich aus steuerlichen Gründen ihr Heimatland verlassen und wie viele Steuerresidenzen Steueroasen an Ausländer vergeben gibt es kaum gute Informationen. Einzelne Untersuchungen zeigen, dass bestimmte Berufsgruppen wie Top-Fußballer und Menschen mit Migrationshintergrund stärker betroffen sein dürften (Kleven, Landais, Muñoz, & Stantcheva, 2019). Steuerdaten aus den USA zeigen hingegen, dass selbst innerhalb der USA mit sehr ähnlichen kulturellen Bedingungen Millionäre wegen Steuererhöhungen kaum in Staaten mit niedrigen Steuern ziehen (Young, 2017). Oft reichen für die kleine Gruppe der Superreichen die Drohung des Wegzugs und ihr Einfluss auf die Politik, um für sich auch in ihrem Heimatort weitreichende Steuerprivilegien durchzusetzen.
Politische Prozesse und Lösungsansätze
Gerade die Enthüllungen der zahlreichen Leaks aus Schattenfinanzplätzen haben weltweit Impulse für mehr Transparenz und eine bessere Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Geldwäsche gesetzt. Bei zwei zentralen zivilgesellschaftlichen Forderungen – der Transparenz der wirtschaftliche Berechtigten hinter Rechtskonstruktionen aller Art und dem automatischen Informationsaustausch von Informationen über Bankkonten – gab es in den letzten Jahren große Fortschritte.
Transparenz der wirtschaftlich Berechtigten
Eine der zentralen zivilgesellschaftlichen Forderungen für eine bessere Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung genauso wie von Steuerhinterziehung ist die Offenlegung der wahren Eigentümer hinter allen Arten von rechtlichen Konstruktionen weltweit. Auch die 1989 von der G7 ins Leben gerufene Financial Transaction Task Force (FATF), die mit der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung betraut ist, fordert im Rahmen ihrer mittlerweile 40 Empfehlungen die Registrierung von wirtschaftlich Berechtigten (Empfehlungen 24 und 25) . Auf Basis dieser Empfehlungen werden in den letzten Jahren in der EU und in zahlreichen Ländern des Globalen Südens Register der wirtschaftlichen Eigentümer von Unternehmen geschaffen.
Die 2015 beschlossene vierte Anti-Geldwäscherichtlinie der EU verpflichtete alle Mitgliedsstaaten bis 2017 ein Register der wirtschaftlich Berechtigten zu schaffen. Die fünfte Geldwäscherichtlinie von 2018 gibt vor, dass diese Register ab 2020 öffentlich zugänglich sein müssen. Großbritannien war eines der ersten Länder, das diese Vorschrift umsetzte und sogar einige wichtige mit dem Land verbundene Schattenfinanzplätze zur Einführung von Transparenzregistern bis 2023 zwang (STEP, 2019). Darüber hinaus versuchen mehrere Staaten – darunter Großbritannien – nicht nur inländische Firmen, sondern zum Beispiel auch ausländische Eigentümer inländischer Immobilien zur Veröffentlichung der wirtschaftlich Berechtigten zu zwingen. Über die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) haben sich außerdem 52 Staaten zur Veröffentlichung der wirtschaftlichen Eigentümer in der Rohstoffindustrie verpflichtet.
Insgesamt wurden in diesem Bereich auch dank des öffentlichen Drucks in den letzten Jahren wichtige Fortschritte erzielt. Gleichzeitig zeigen Studien jedoch, dass die mangelhafte Qualität der Daten und viel zu breit gefasst Ausnahmen, die Wirksamkeit einschränken. So werden zum Beispiel üblicherweise nur wirtschaftlich Berechtigte mit Anteilen über 25% erfasst und einzelne Rechtsformen bleiben ausgenommen (Knobel, 2019). Diese Entwicklungen sind wichtig zur Prävention von Geldwäsche und Korruption und müssen weiter vorangetrieben werden.
Automatischer Informationsaustausch
Um die fälligen Steuern richtig zu erheben, müssen Steuerbehörden nicht nur die wirtschaftlich Berechtigten kennen, sondern vor allem die Konten und Kontenbewegungen, die den Steuerpflichtigen zuzuordnen sind. Wegen des weitverbreiteten Bankgeheimnisses und fehlender internationaler Zusammenarbeit, konnten Steuerbehörden weltweit nur eingeschränkt an Informationen über Auslandsvermögen und daraus entstehende Einkünfte kommen. Sie mussten hoffen, dass die Behörden anderer Länder etwaige Informationen über potenziell hinterzogene Steuern über den sogenannten spontanen Informationsaustausch übermitteln – oder dass sie über Anzeigen von frustrierten Ehepartnern, neidischen Nachbarn oder Zufallsfunde einen Anhaltspunkt erhielten. Bei ausreichend begründetem Verdacht konnten sie dann einen Antrag auf Informationsaustausch stellen. Besonders der Austausch mit Steuerbehörden in Schattenfinanzplätzen war oft ein langwieriges, wenig aussichtsreiches Verfahren.
Ein großer Schritt vorwärts ist daher die Einführung des automatischen Informationsaustauschs von steuerrelevanten Daten. Öffentlichkeitswirksame Bankenskandale, unilaterale Transparenzverpflichtungen der USA für die Finanzindustrie, und der massive Ankauf von Steuer-CDs durch deutsche Behörden haben starken politischen Druck für eine internationale Lösung erzeugt. Vor diesem Hintergrund verständigten sich die Mitgliedsstaaten der OECD 2014 auf einen multilateralen Vertrag zum automatischen Informationsaustausch und einen gemeinsamen Berichtsstandard („Common Reporting Standard“, CRS). Demnach müssen Banken und andere Finanzintermediäre Informationen zu Konteninhabern dem jeweiligen Herkunftsland melden, die dann von den heimischen Steuerbehörden automatisch an die Steuerbehörden der Partnerländer weitergeleitet werden. Der Vorteil: Spezielle Anfragen sind (größtenteils) nicht mehr notwendig. Zudem werden relevante Kontoinformationen übertragen, von denen die Staaten mit Steuerrechten sonst eventuell nie etwas erfahren hätten.
Anteil der Mitgliedsstaaten verschiedener Staatengruppen mit Teilnahme am CRS
Eigene Berechnungen. Quelle für Teilnehmerstaaten am CRS: http://www.oecd.org/tax/automatic-exchange/international-framework-for-the-crs/exchange-relationships/
Mittlerweile haben 106 Staaten dieses multilaterale Abkommen unterzeichnet und es gibt fast 4.000 bilaterale Vereinbarungen über die Umsetzung des Informationsaustauschs. Darunter sind zwar auch einige mit Ländern des globalen Südens, diese bleiben jedoch zum großen Teil außen vor. So nehmen beispielsweise nur 6 afrikanische Staaten am gemeinsamen Berichtsstandard teil, von denen bisher lediglich Mauritius, die Seychellen und Südafrika Daten empfangen – also nur relativ wohlhabende afrikanische Staaten.
Der erste Austausch erfolgte 2017 für das Steuerjahr 2016. Die OECD schätzt, dass bis Juni 2019 bereits 95 Milliarden Euro Mehreinnahmen durch den automatischen Informationsaustausch generiert wurden (OECD, 2019b). Der Großteil dieser Gelder ist durch Selbstanzeigen eingenommen worden. Der Prozess scheint also zu funktionieren – zumindest teilweise und für die teilnehmenden Staaten.
Mit den entsprechenden Dokumenten kann Finanzinstituten gegenüber vorgetäuscht werden, dass der betreffende Mensch in einem anderen Staat steuerpflichtig ist als der Realität entspricht. Als Resultat werden finanzielle Informationen nicht an die zuständigen Finanzämter am eigentlichen Steuerwohnsitz weitergeleitet. So können Meldepflichten im Rahmen des Informationsaustauschs zwischen Steuerbehörden verschiedener Länder umgangen werden (dazu unten mehr).
Eine der größten Schwächen des automatischen Informationsaustauschs ist, dass viele Länder des globalen Südens bis jetzt davon ausgeschlossen bleiben. Oft sind die Kapazitäten der Steuerbehörden dieser Länder nicht ausreichend, um die entsprechenden Daten zu sammeln – und es bestehen Bedenken ob der Sicherheit der Daten, die an diese Staaten weitergeleitet werden müssten. Es gibt allerdings einige wichtige Ausnahmen wie die Schwellenländer Brasilien und Indonesien, Pakistan und Ghana, die bereits Daten erhalten.
Darüber hinaus hängt eine erfolgreiche Umsetzung des automatischen Austauschs ganz zentral von der Qualität der durch die Banken gemeldeten Daten und die Kontrolle durch die jeweiligen Aufsichtsbehörden in den Ländern, in denen Geld versteckt ist. Sie müssen dafür sorgen, dass vielfältige und kreative Umgehungsmethoden, wie zum Beispiel über einen vorgetäuschten steuerlichen Wohnsitz, aufgedeckt und unterbunden werden – obwohl sie in der Vergangenheit oft selbst mit deren Konzipierung und Verkauf gutes Geld verdient haben. Schließlich gibt es weiterhin eine Reihe von Staaten, die nicht am Austausch teilnehmen, allen voran die USA, die zwar aus dem Ausland umfangreiche Informationen verlangen, aber nur in sehr stark begrenztem Umfang Informationen zur Verfügung stellen.
Die Leaks der Vergangenheit genauso wie die danach entstandenen öffentlichen Register der wirtschaftlich Berechtigten und der automatische Informationsaustausch zu Bankkonten haben das Potenzial Steuerhinterziehung und Geldwäsche in Schattenfinanzplätzen deutlich komplizierter, kostspieliger und riskanter und damit für den ein oder anderen unattraktiv zu machen. Nach wie vor ist aber ein großer Anteil der globalen Vermögen und Einkommen auf der Flucht vor Besteuerung und Regulierung und Steuerumgehungsindustrie und Schattenfinanzplätze sind schon wieder einen Schritt voraus. Für einen erfolgreichen Kampf gegen die immer komplexeren Umgehungsmethoden braucht es gut ausgestattete, engagierte Steuer- und Strafverfolgungsbehörden, die die erhaltenen Daten prüfen, auswerten und nutzen. Als ein wichtiges Zielland und als Profiteur von illegitimen Geldern aus dem globalen Süden ist Deutschland moralisch und im Interesse einer kohärenten Entwicklungspolitik dazu verpflichtet, selbst proaktiv nach hier investierten illegitimen Geldern zu suchen. So kann Deutschland die Länder des globalen Südens bei der Erhebung einer progressiven und umfassenden Einkommenssteuer zu unterstützen.